2020年1月1日起施行的《优化营商环境条例》首次提出：推广以金融机构保函替代现金缴纳涉企保证金。2020年5月1日起施行的《保障农民工工资支付条例》也强调：工资保证金可以用金融机构保函替代。

在两部行政法规肯定“金融机构保函替代保证金”的基础上，为进一步降成本减负担、优化营商环境，《意见》聚焦工程建设领域的企业现金流“高压”现象，明确推行以保险、保函等替代现金缴纳涉企保证金。

不同于以往统称“金融机构保函”，中央层面首次将保险与保函并列推行，既是发挥保险减负增效作用的务实之举，也是对标国际先进做法（在美国，保函通常由财政部认可的保险公司出具）的创新之举。

保证金制度变革箭在弦上

我国在工程建设领域设立保证金制度的目的在于保证缴纳方完全履行义务，确保建设工程交易良好运行，维护建筑市场秩序。但在实施的过程中，保证金一方面给建筑企业造成了较大的资金压力，另一方面在我国建筑市场仍处于买方市场的客观环境下，也往往会加剧建筑企业的被动局面。尤其在后疫情时代，保证金更是成为建筑行业的一大痛点。

而在建筑市场信用体系尚未健全的当前，保证金制度仍有其必要性与合理性，绝不能“一刀切”取消。《意见》开篇也强调，立足当前、着眼长远，更多应采取改革的办法破解企业生产经营中的堵点痛点。

结合国际先进做法和国内先行实践，近年来兴起的建设工程保证保险快速进入中央视野。该险种以建设工程合同履约行为为保险标的，一旦投保人未履行义务给被保险人造成损失，将由保险人代为履行义务或承担损失赔偿责任。因此从理论层面看，在建设工程保证金领域引入保险机制能够较好实现保证金制度的设立目标。另外从该险种在28省（自治区、直辖市）的推行效果看，其应用也能够较好地发挥风险保障功能，达到保证义务履行的目的。故《意见》提出在工程建设领域以保险替代现金缴纳涉企保证金，大刀阔斧改革保证金制度。

用保险杠杆撬动工程建设，减负增效

在履行保证职能的同时，保险还能够发挥杠杆撬动功能，为建筑企业解除一笔大额度的资金占用，并增进发承双方信用。

从保费保额比看，投保人仅需缴纳费率在千分位与百分位间的保费，便可获得最高限额与保证金额度相等的保额。如截至6月2日，2020年青海省工程保证保险保费已达683.25万元，共释放95755万元保证金，保费保额比低至0.71%。故相对于全额缴纳现金保证金，工程保证保险能够通过杠杆的放大效应，极大盘活建筑企业资金；工程保证保险还能为不便占用货币资金来缴纳保证金的建筑企业提供保证，节约资金成本、减轻资金负担，间接降低工程投标等活动的经济门槛。

从信用杠杆看，工程保证保险作为信用风险转移工具，会在评价承包人履约能力的基础上向发包人传递客观的信息，从而缓解承包人与发包人之间的信息不对称现象，提高整个建筑市场的交易效率和信用水平。

因此以保险替代现金缴纳涉企保证金，既能保证建设工程合同履行、工程项目质量可靠安全，又能切实帮助建筑企业释放沉淀资金、节约信用成本。

多方合力推行保险替代现金保证金

此次《意见》要求推行以保险等替代现金缴纳涉企保证金，并部署住房城乡建设部、银保监会等相关部门及各地区按职责分工负责，以此着力加快现金保证金替代进程。

现金保证金作为普遍适用的商业规则，发展至今已衍生出较多壁垒性配套措施，其替代工作仍面临较多挑战。如早在2016年便于建设工程保证金领域引入保险机制的浙江省，至2019年，全省房建市政工程（企业）缴纳的保证金中仍有78%为现金形式，工程保证保险尚未发挥最大减负效用。

提高现金保证金替代率，还需要多措并举、多方合力。具体而言，各级建设主管部门应加快修改完善工程招标文件和合同示范文本，将保险全面纳入工程保证金制度，从而提高保险合同的可操作性；各地区亦可同步修改建筑安装工程费用项目组成，从财务角度为工程保证保险提供支持，如规定建设单位以保险保函形式提供工程款支付担保的，保费可在建设管理费中列支；有关改革事项涉及法律法规调整的，立法部门也应要按照重大改革于法有据的要求，抓紧推动相关法律法规的立改废释。

围绕工程建设领域，《意见》还部署进一步提升工程建设项目审批效率，以及集中清理有关部门和地方在市场准入方面对企业资质、资金、股比、人员、场所等设置的不合理条件等，更大激发市场活力。而随着建筑业营商环境的全面优化，工程保证保险也将更好发挥风险保障、融资增信作用，为建筑业健康发展保驾护航。